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                          中华人民共和国住房和城乡建设部主管

                          中国建设报社主办

                          华丽蝶变展活力 向美而生谱新篇——解析城中村改造的“广东模式”
                          2022-08-10 09:41:07    作者:刘智民 杨清淦 汪沛 王晓光 温宏智 吴璐瑶 古剑忠 李彦鹏 田光明

                          改革开放以来,广东省进入快速城镇化发展时期,人民生活明显改善,城乡面貌焕然一新,与此同时形成一种特殊地域现象——城中村。根据最新统计,广东现有城中村1108个,集中分布在珠三角地区。随着城市建设发展,城中村普遍存在基础设施配套不足、环境品质不高、安全隐患突出、社会治安较差等问题,成为制约城市品质提升的短板弱项。对此,广东省各级党委政府高度重视,因地制宜,积极探索,采取“政府主导改造”“政府出资+企业改造”“政府引导+企业出资改造”“政府指导+多方出资改造”等方式,加快城中村改造步伐,取得良好成效,形成“广东模式”。

                          以“三旧”改造为路径提高土地资源使用效益

                          改造旧城镇、旧厂房、旧村庄,是化解人多地少矛盾的迫切需要,是改善城乡人居环境、加快发展方式转变、激发城乡生机活力的客观要求。拆除重建城中村,全面改造原有环境,使“村”彻底转变为“城”,是各地普遍采取的主要做法。

                          在“三旧”改造方面,广东省出台了系列政策,进一步规范了改造类型、实施主体、改造流程、用地供地等,形成了较为成熟的存量建设用地开发政策体系。2008年,广东省人民政府与原国土资源部开展节约集约用地试点示范省建设,在全国率先推动“三旧”改造工作。省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》,在完善历史用地手续、简化征地程序、允许使用土地出让收入补偿原权利人等方面提出了激励政策措施。为解决盘活存量土地过程中出现的新问题,省政府印发《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》,细化明确规划管控引导、收益分配机制、“工改商”政策等方面要求,创新审查报批机制,鼓励整体连片改造,支持降低用地成本,吸引更多市场主体参与。2021年,广东省出台全国首部“三旧”改造省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》,确立了“三旧”改造规划管理、用地审批、收益分配、项目监管等制度,针对征拆难题,运用国家关于土地征收的法律规定提出了“责令交出土地”的解决思路。此外,广州、深圳、佛山、东莞作为“三旧”改造的先行城市,也探索出了因地制宜的系列创新举措。

                          广州市天河区猎德村拥有800多年历史,原有建筑面积约68.6万平方米,居住着7000多名村民和大量外来人员,是广东城中村的典型缩影。2007年,猎德村以“政府指导+多方出资”的模式,按照“三分制”的方式进行土地开发利用,即1/3的土地用于村民安置区建设,1/3的土地用于商业开发,1/3的土地用于村集体经济发展。

                          通过全面改造,猎德村建成了拥有37栋高层建筑的花园式小区和商场、酒店,配套建设了学校、文化活动中心、卫生服务中心、肉菜市场等公共服务设施,增加了1万多平方米绿化面积,绿地率由改造前的5%提高到30%,建筑密度由改造前的60%降低到28%,节约土地247亩,节地率达到52%。以猎德村为代表的城中村全面改造项目,通过置换土地和规划建设,土地利用结构得到优化,土地集聚效应实现最大化,村集体和村民利益得到保障,房地产开发商获得经济利益,整体环境面貌换档升级。目前,广东省已完成“三旧”改造项目499个,其中旧村庄改造130个。

                          以产业转型升级为抓手 促进集体经济多元发展

                          产业是城中村集体经济发展的主引擎。当前,广东大部分城中村发展以第二、三产业为主,主要集中在加工制造业、房屋租赁业、商贸零售业、酒店餐饮业,整体附加值较低。引导城中村集体经济形态升级和产业结构转型,是提高集体经济收入、改善生活环境、增进村民福祉的前提。

                          在推进城中村微改造的过程中,广东省始终将推进产业转型升级作为一项重要工作。加强规划管控引导,在连片成片改造过程中充分预留产业发展用地。在编制改造专项规划和详细规划时,统筹考虑产业发展目标,合理确定改造范围、用途、布局、时序等。大力推动低效产业用地盘活利用。地级以上市、县级人民政府可以安排一定比例的土地出让收益用于支持改造为工业等用途的项目。支持优化利益分配,推动解决“工改工”项目收益率低甚至没有收益的问题。积极培育创新创业载体。《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》提出,对创新创业载体根据土地权利受限情况实行差别化地价,降低其用地成本,支持科技创新和实体经济发展。《城中村微改造工作指引(试行)》要求围绕城市对城中村所在片区的总体功能定位和产业引导方向确定城中村的产业扶持重点,完善城中村相关设施,通过微改造推动城中村更好融入城市职能分工和产业体系,鼓励城中村合法建筑原使用功能转换为民宿、科创、文化、商业、办公等多功能。同时,珠三角城市对城中村产业升级也进行了创新性探索,如广州市将村级工业园整治提升纳入省级专项资金扶持范围,对面积较大、效益较好的“工改工”“工改新”项目予以奖励;深圳市出台《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用管理规定》,提出产业用地提容增效新举措,为城中村产业升级提供了政策机遇。

                          ImageFetcher (4).jpg马务市场改造前后

                          广州市白云区马务村,村内企业主要经营生产工艺品、皮鞋、电器等,部分面临空置停产。2012年,白云区政府因势利导实行产业转移,将长征皮鞋厂、红菱电器厂和万宝冷机厂等多家国营企业旧厂房改造成创意产业集聚区。区内建成科技创意园、文化创意园,设立农民工博物馆、产业转型升级展示长廊、大学生创业园等,成为广州乃至全国创意文化新地标,先后吸引了485家科技文化创意企业进驻,带动8000人就业和周边物业价值提升,每年上缴利税超过2亿元。旧村庄的改造是重塑城乡空间、实现城乡高质量融合发展的突破点。佛山市南海区运用政府引导、村为主体、市场运作“三大法宝”,实施旧村提速改造。该区永胜村率先探路,从低端出租经济向现代服务业转型,从传统厂房仓库经营向现代中心区商业商务转型,从村集体经济组织向现代股份企业转型,提供就业岗位3000个,集体年收益翻了3倍。马务村、永胜村的产业转型升级,实现了村民、企业、政府三方共赢,农村集体经济获得可持续发展,村民收入稳定增长。

                          以拓展住房供应为渠道 保障外来人员安居乐业

                          城市中心区域土地供应紧张,房价高、房源少、租房难,对人才产生“挤出效应”,成为制约城市持续发展的障碍。保留一定规模的城中村,作为中低收入人员支付得起的居住空间,是解决城市核心区域住房困难的有效办法。

                          近年来,广东省陆续出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》等文件,积极引导住房租赁市场与城市更新等工作有机结合,盘活城市存量空间,有效扩大租赁市场供给。完善供地方式,探索支持利用集体建设用地建设租赁住房,鼓励和引导各地在城市更新中配建公租房。强化金融支持,支持银行业金融机构向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款,允许符合条件的建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权办理抵押贷款。培育市场供应主体,加强租赁住房多主体投资、多渠道供给,鼓励企业参与城中村改造项目。同时,各地市也因地制宜探索出一些创新政策举措,如广州提出城市更新项目需配置政策性住房和中小户型租赁住房;深圳提出建立城中村住房规模化租赁改造机制;东莞提出城中村存量住房满足要求可转为保障性租赁住房。

                          ImageFetcher.jpg水围村

                          深圳市福田区水围村距离福田口岸只有1.5公里,区位优越、交通便利。由于建设缺乏管控,村内楼间距离小、乱搭乱建现象多,燃气、电力、消防等安全隐患突出。2017年,水围村启动更新改造,政府、企业、村集体三方合作,采取“统租运营+物业管理+综合整治”方式,对35栋住房进行综合整治,改造成504套青年人才公寓,所有房间配套独立卫生间、配备家具电器,实现拎包入住。改造后的水围村,引入管道燃气、铺设雨污管道、扩容电力设施、新增安防监控,并提供图书馆、健身房、会客室、洗衣房等公共服务空间,安全系数和宜居水平明显提升。水围村的成功改造,高度契合了城中村安全隐患整治和提高城市住房保障能力的需求,既提供了高品质、低成本的居住空间,减轻了外来人员的住房压力,又产生了人才集聚效应,形成了特色化人才社区,优化了人口结构,实现多方共赢。

                          以保护历史文化资源为原则 实现新城古村和谐共生

                          岭南文化源远流长,资源丰富、点多面广,广东53%的城中村拥有历史文化资源。这些历史文化资源是城乡记忆的物质留存,是人民群众乡愁的见证,是城乡深厚历史底蕴和特色风貌的体现,具有不可再生的宝贵价值,必须继承保护。

                          2018年、2020年习近平总书记两次视察广东,谈及对广州、潮州两座古城的城市建设与规划问题,对城市更新中历史文化保护利用工作作出明晰的思路指引。广东省高度重视城市更新中的历史文化保护与利用,多次在相关文件中明确做好历史文化资源的普查评估、保护修缮及活化利用等工作,有力推动了城市更新与历史文化保护融合发展。强化城市更新改造项目的历史文化资源调查,及时开展历史建筑抢救性保护,城市更新改造项目应预先进行历史文化资源调查,组织专家开展评估论证,改造面积大于1公顷或涉及5栋以上具有保护价值建筑的项目,需向省住房和城乡建设厅报告备案。拟开展城市更新的区域,应全面梳理评测既有建筑状况,未开展相关调查评估的不应实施城市更新。积极推进历史文化资源活化利用,对于原有上盖物年代较新、质量较好的,允许继续保留使用,并通过改变功能、加建扩建、局部拆建、节能改造、完善公建配套设施等方式实施改造。导入文化、旅游、商业等业态和功能,完善旅游服务设施,规范提升旅游标识系统,以文化旅游促进文化遗产保护。各地市也纷纷探索形成各具特色的保护利用模式,如广州出台系列政策文件,提出城市更新与历史文化保护利用项目的组合实施路径,规定将历史文化遗产用于公益性功能的不计入容积率,因保护历史文化遗产产生的成本纳入成本核算;深圳以“寻历史、兴文化、展形象、树典范”为核心选取七个试点改造项目,树立城中村历史文化保护和特色风貌塑造典范。

                          ImageFetcher (2).jpg南头古城街景改造后

                          深圳南头古城既有千年古城遗迹、百年历史文物,也有西方教堂建筑、民国青砖灰瓦,还有城市建设发展中出现的“握手楼”,历史古城与城中村交错杂糅。在城中村改造中,当地按照留改拆并举、以保留保护为主的原则,对文物保护单位、未定级文物和历史建筑进行保护修缮,打造历史场景博物馆。引入培育文化艺术产业,开展文化创意和艺术展览,组织沙龙、讲座、市集活动,营造历史文化与现代文明交汇融合的氛围,实现历史文化资源与城中村空间共存、文化共生。佛山采用“绣花”“织补”等方式,“一村一品”高质量活化古村落。该市莲塘村、深水村、长歧村挖掘本地资源,弘扬特色鲜明的龙狮文化、礼孝文化、长寿文化,保护和传承本土历史文化资源。湾华村将旧的粮食加工厂活化为文化曲艺社,拓展村民生活、娱乐、文化活动场地。广东各地将历史文化保护传承工作融入城乡建设发展大局,集中保留并活化利用具有历史文化价值的城中村,延续历史文脉,增强文化自信,守护城市记忆,留住岁月乡愁,得到广大群众支持认可。

                          以提升人居环境品质为目标 增强人民群众获得感幸福感安全感

                          实施城中村改造,解决城市发展中的突出问题和短板,是提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。广东省认真贯彻落实新发展理念,适应城市发展形势要求,制定出台城中村微改造工作指引,结合乡村振兴、创文巩卫等工作,完善公共服务和基础设施,改善公共环境,消除安全隐患,提升人居环境品质。

                          ImageFetcher (1).jpg岩前村

                          肇庆市端州区岩前社区毗邻七星岩景区,以发展旅游经济为主线,对建筑风貌、交通系统、绿地景观等进行重新规划建设,打造多元协调的风貌建筑群,形成“星湖风情半岛”休闲区,深受市民和游客青睐。东莞市洪梅镇黎洲角村围绕建设“水乡特色精品示范村”,翻新老人院、剧场、妇女健康中心和灯光篮球场,提升河道景观,实行智慧停车,打造出水清河畅、岸绿景美的宜居社区。梅州市梅县古塘村以茶仔园片区建设为重点,创建生态宜居美丽示范乡村,开展三线整治,改造公厕、路灯、管网泵站,修缮宗祠祖屋,建设文化馆、中医馆,因地制宜提升小菜园、小果园、小花园、小公园,成为“网红打卡点”。湛江赤坎区百姓村先后投入7000多万元用于公共空间、智能安防、文化输出等方面建设,配套建设文化楼、篮球场、健身区,铺设硬底化村道18条,统一划分停车位,实现物业管理全覆盖。

                          2018年以来,广东省超过89%的城中村结合微改造进行人居环境整治,88.72%的城中村实现道路平整硬化,89.26%的城中村配套便民商业网点,82.42%的城中村实现公共区域视频监控全覆盖,83.3%的城中村实行垃圾分类,共建共治共享的社会治理格局基本形成,人民群众获得感、幸福感、安全感大幅提升。

                          刘智民 杨清淦 汪沛 王晓光 温宏智 吴璐瑶 古剑忠 李彦鹏 田光明


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